Счетная палата России только что опубликовала (в 6-м, июньском выпуске своего «Бюллетеня») полный отчет об итогах проверки работы нашей системы охраны памятников истории и архитектуры федерального значения. Результат оказался ошеломляющим, хотя и предсказуемым. По результатам проверки невозможно сказать, хорошо или плохо работает эта система. Система оказалась устроена так, что оценить ее эффективность невозможно.
Смешение французского с нижегородским
В 2008–2009 годах в родном отечестве внедрили так называемую французскую систему охраны лучших (федерального значения) памятников национального наследия . Решили, что их (за исключением особого списка, оставшегося в ведении тогда Росохранкультуры, ныне Минкультуры РФ) будут охранять региональные органы власти. А чтобы эти «переданные полномочия» было на что и кем охранять, федеральный центр будет ежегодно переводить регионам денежные субвенции.
Собственно, ими Счетная палата и занималась. Официальное название ее «контрольного мероприятия» — «Проверка обоснованности объемов субвенций и их распределения на осуществление переданных Российской Федерацией полномочий по государственной охране объектов культурного наследия, предоставленных в 2015–2018 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».
Проверяли систему по поручению Владимира Путина: на заседании президентского Совета по культуре и искусству в 2018 году вспомнили, что «французской» системе исполняется 10 лет и неплохо бы оценить достижения. Проверка шла с декабря 2018 по март 2019 года.
Как и у Грибоедова, «смешение французского с нижегородским» вышло весьма причудливым. Когда задумывали реформу, считалось, что охранять и контролировать десятки тысяч федеральных памятников из Москвы — утопия. Это логично, но не менее логично то, что охранять их «с земли», не имея для того сил и средств, одними голыми «полномочиями» — утопия не меньшая.
Ее-то мы упорно и пытаемся воплотить в жизнь.
Статистика не сходится
Первым делом, конечно, федеральные памятники нужно посчитать — от их количества в каждом регионе, понятное дело, зависит и размер субвенций, и штатный состав сотрудников, занятых в охране памятников. Казалось бы, что тут сложного — есть реестры и охранные списки, но не тут-то было.
По данным Минкультуры, которыми оперирует Счетная палата, на конец декабря 2018 года в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) России числится 144 411 объектов. Из них федерального значения — 69 299 (54 233 памятника, 14 897 ансамблей, 169 достопримечательных мест).
Это дает, казалось бы, хотя бы точную картину для стратегии спасения наследия, но насколько она точна?
По данным Росстата, которыми тоже оперирует Счетная палата, памятников в Едином госреестре гораздо меньше — 98 662, из которых федерального значения — 20 137. Счетная палата указывает, что «данные Минкультуры на 45,8 процента больше показателей федерального статистического наблюдения» и «указанный факт свидетельствует о недостоверности статистических данных в части состава объектов культурного наследия».
Где потерялись десятки тысяч памятников? Такое расхождение — не шутка. Спокойствие: даже при беглом изучении вопроса выясняется, что Росстат (в изложении Счетной палаты) отдельно сосчитал еще 59 431 объект археологического наследия, а к общему числу не приплюсовал. Добавить археологию — цифры более или менее сходятся с министерскими.
Это здорово, но как субвенции-то считать?
Мало того, федеральные цифры объектов, госохрану которых надо финансировать из центра, в разы отличаются от региональных. Счетная палата пишет в отчете: «По состоянию на 1 июля 2017 года субъектами РФ осуществлялись полномочия по сохранности и контролю за состоянием 59 914 ОКН (объектов культурного наследия.— К.М.) федерального значения, включая объекты археологии. Однако Минкультуры России расчет объема субвенции на ОКН осуществляло исходя из 18 166 ОКН федерального значения, что в 3,3 раза меньше».
Результат: объем субвенций Нижегородской области на 2016–2018 годы рассчитывался исходя из 234 федеральных памятников, хотя в 2015 году число таковых в регионе составляло 946, в 2016 году — 1119, в 2017 и 2018 годах — 1260. Получается, в реальности только одному региону для исполнения «переданных полномочий» требовалось чуть ли не вшестеро больше людей и денег.
В общем, неудивительно, что Счетная палата делает вывод об «искажении расчета объема субвенции».
А сколько дали?
Но раз уж процесс госохраны памятников не остановить, субвенции ежегодно выделяются регионам. Сколько дали?
По данным Счетной палаты, в 2015–2018 годах денег на госохрану федеральных памятников регионам выделяли не так уж много. В 2015 году — 322,1 млн рублей, в 2016-м — 289,9, в 2017-м — 307,0, в 2018-м — 308,7 млн. Всего 1 млрд 227 млн 698,2 тысячи рублей за четыре года. Регионы массово жаловались на недофинансирование: в 2015–2016 годах таковых было 20, в 2017-м — 23. Всего, отмечает Счетная палата, регионам недодали в 2016 году — 32 млн 231,1 тысячи рублей, в 2017 году — 15 млн 841,7 тысячи рублей. Наиболее пострадавшие — Псковская область, Санкт-Петербург, Курская и Смоленская области.
Сумму субвенций регионам определяли на основании специальной «Методики № 1183», однако Счетная палата уверена, что «используемый подход не позволял определить и достоверно обосновать объем потребности в финансовом обеспечении». Например, субвенцию высчитывали без учета памятников археологии, «которые составляют более 70 процентов общего количества ОКН». А что, разве археологию охранять не надо?
В 2018 году федеральное правительство исправило и дополнило методику, в результате чего общий объем субвенций регионам на 2019 год и на плановый период 2020–2021 годов по сравнению с 2018 годом вырос аж на 90 процентов (на 2019 год — 585 млн 751,4 тысячи рублей).
Однако всех проблем это не решило. Идеальные цифры методики бывают очень далеки от реалий. Например, субвенцию Комитету по охране объектов культурного наследия Ростовской области на 2019 год рассчитывали для штатной численности, необходимой для госохраны 8234 памятников федерального значения в регионе — «74,8 единицы». А в реальном штате ростовского комитета — всего-то 12 человек. В Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга в 2016 году реальный штат сотрудников, которые должны надзирать за федеральными памятниками — был 48 человек, а субвенцию ему рассчитывали исходя из «99 единиц». В Москве это соотношение получше — 60 и 69. В общем, работают «за себя и за того парня».
Забыли про надзор
Не удивительно, что за всеми зайцами и погнаться не успевают. Например, согласно отчету Счетной палаты, штат сотрудников региональных госорганов, на который выделяются субвенции, определяется в том числе «исходя из количества плановых мероприятий по контролю за состоянием одного объекта культурного наследия федерального значения». Однако проверка показала, что, скажем, в 2016 году никаких плановых мероприятий по этому контролю не было в девяти регионах, в 2017-м — в шести, в 2018-м — в трех. А деньги-то федеральные были выделены.
Но это еще полбеды: выяснилось, что при расчете субвенций и в 2015–2018 годах, и на 2019 год вообще не учитывались мероприятия по федеральному государственному надзору за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и госохраной памятников федерального значения. А это ведь важнейшее «федеральное полномочие», переданное региональным властям. Но финансированием, выходит, не подкрепленное.
В результате оказалось, что в 2015–2018 годах надзорные мероприятия на федеральных памятниках проводили только в 36 процентах регионов России (в 2016 году — в 28 регионах, в 2017-м — в 26, в 2018-м — в 36).
Как, интересно, федеральный центр должен спрашивать с регионов за надзор за федеральными памятниками, если он его не финансирует?
«Отсутствует порядок оценки»
Но еще интереснее тот факт, что, согласно выводам Счетной палаты, эффективность работы региональных властей по госохране федеральных памятников вообще не поддается объективной оценке.
Как пишут аудиторы СП, отсутствует и порядок оценки этой эффективности, и какая-либо методика оценки качества осуществления переданных полномочий — ни показателей, ни формул расчета. «Минкультуры России при распределении субвенции на 2014–2015 годы целевой показатель эффективности не устанавливался»,— констатирует Счетная палата. С 2016 года Минкультуры РФ ввело-таки целевой показатель эффективности: региональные органы госохраны памятников обязаны ежегодно проконтролировать сохранность не менее 20 процентов федеральных памятников на своей территории. Но этот один-единственный показатель, как справедливо замечает Счетная палата, «не охватывает полноту деятельности органа исполнительной власти… что не позволяет провести оценку ее эффективности».
А большего с региональных госорганов, оказывается, и не спрашивают: в отчетах, которые они должны подавать в Москву, «отсутствуют показатели о состоянии объектов культурного наследия, что не позволяет объективно определить уровень рисков утраты памятников для своевременного принятия мер по их сохранению».
Если во Франции прочитают отчет Счетной палаты, то, должно быть, весьма удивятся такому воплощению в жизнь принципов «французской» системы охраны культурного наследия.
Неутешительные выводы
Здесь можно даже не комментировать, а просто цитировать выводы, сделанные Счетной палатой по итогам проверки.
«Действующая система учета и контроля за состоянием объектов культурного наследия федерального значения не позволяет оценить эффективность осуществления переданных региональным органам власти полномочий в сфере их охраны».
«Проведенный? анализ источников данных, использованных Минкультуры России, показал, что объем субвенции на финансовое обеспечение переданных полномочий субъекту Российской Федерации на 2015– 2018 годы не обоснован, так как используемые данные не соответствовали фактическим».
«Отсутствие прозрачного механизма финансового обеспечения переданных полномочий, ненадлежащий контроль (его отсутствие) со стороны органов исполнительной? власти субъектов Российской Федерации за использованием ОКН и, как следствие, допущение их физической утраты или утраты исторической? значимости…»
Счетная палата намерена направить соответствующий доклад президенту страны.
И здесь надо заметить, что круг замкнулся.
Ведь президент давал поручение об этой проверке именно затем, чтобы оценить эффективность нынешней системы госохраны исторических памятников федерального значения.
И теперь ему доложат, что оценить эффективность невозможно.
Кто бы мог подумать, что именно система охраны памятников окажется таким «черным ящиком»?
P.S. Минкультуры со своей стороны начало проверку того, как в регионах исполняют переданные им федеральные полномочия по охране памятников. «Огонек» надеется в будущем ознакомить читателей с результатами этой проверки.
Константин Михайлов
