Эксперты считают, что муниципалитеты могут не справиться с требованиями, которые новый ФГОС предъявляет к условиям обучения
По закону образование и медицина находятся в ведении муниципалитетов. Но с 2012 года муниципальные учреждения здравоохранения разрешено передавать на уровень субъектов федерации. На очереди – система образования.
Сегодня российские школы (за единичными исключениями) находятся в ведении муниципалитетов. При передаче образования на местный уровень раздавались голоса, что большинство муниципалитетов в Российской Федерации слишком бедны, чтобы обеспечить ремонт школьных зданий, питание детей, школьные автобусы, оплату коммунальных услуг. Но закон заработал – и всем бюджетникам, в том числе врачам и учителям, пришлось жить в новых условиях.
Сначала забили тревогу медики. Первая медицинская помощь, от которой в одночасье зависит жизнь человека, – это не школьное образование, которое длится одиннадцать лет и обнаруживает свои недостатки разве что при поступлении в вузы. В ряде муниципалитетов местная медицина оказалась на грани краха. За любое обращение к врачам соседнего города гражданам приходилось платить. В конце 2010 года Федеральный закон № 313 внес в российское законодательство изменения, по которым муниципалитеты (в особенности дотационные) получили право передать на уровень субъектов РФ полномочия по оказанию медицинской помощи на местах. То есть с 2012 года сняли с себя обязанность ремонтировать здания больниц, приобретать современное оборудование и лекарства.
Российские педагоги мирились со своим положением дольше, чем врачи. Лишь летом 2012 года в стране заговорили о передаче школ на региональный уровень. Тогда Институт образовательной политики «Эврика» даже заявил, что готовит для Минобрнауки новую концепцию, позволяющую вернуть школы в подчинение регионам.
Правда, правовой основы для возвращения школ на уровень субъектов Федерации (к той ситуации, которая была в России в 90-е годы) сегодня не существует. Российское законодательство предлагает уже сложившуюся систему отношений «субъект–муниципалитет». Если в полномочия тех и других будут внесены коррективы, это решение должно приниматься только на уровне Федерального закона. Проект Закона «Об образовании» дает субъекту РФ возможность перевести в региональное подчинение некоторые (но вовсе не все) МОУ. Однако неизвестно, какое решение будет принято после обсуждения. Так что желающим изъять свои школы у муниципалитетов придется обходить много подводных камней.
И все же они на это готовы.
Так что же изменилось летом 2012 года? Уходящий министр Андрей Фурсенко подписал новый стандарт старшей школы. За бурными дебатами о содержании стандарта некоторые критики начисто забывали его важнейшую часть: требования к условиям, в которых обучаются дети. В частности – к соблюдениям в школе санитарно-гигиенических норм, к организации питания, занятиям спортом, современным кабинетам и лабораториям… До принятия стандартов муниципалитеты должны были поддерживать свое образование. А субъект РФ должен был поддерживать образование в муниципалитетах. На деле получалось иначе: муниципалы просили у региона: «Дайте дополнительное финансирование». Им отвечали: «Финансирования нет». Конец диалога.
К чему это привело, показал аудит Счетной палаты РФ, проведенный в 2010/11 годах с учетом мероприятий региональных контрольно-счетных органов.
Каждая пятая школа в 34 обследованных регионах требовала капитального ремонта, 28% сельских школ не имели водопровода, 20% – центрального отопления, 54% – канализации. И это еще не самый тяжелый случай. В 2010 году ни в одну школа Усть-Ордынского округа Бурятии не было проведено центральное водоснабжение, в 99% ОУ округа отсутствовала канализация, а в 94% – центральное отопление. Детей начала XXI века учили (как в веке девятнадцатом) в деревенских избах. Воду приносили из колодца, а печь топили дровами или углем. Думаете, речь идет о двух или трех сельских школах, позабытых всеми на свете? Ошибаетесь: в округе, по данным контрольно-счетных органов, 221 школа (прописью: двести двадцать одна). На этом фоне сущим пустяком кажется то, что, по данным Генпрокуратуры, 2000 российских школ в 2010 году учили детей без лицензии. Не потому, что школа плоха, а потому, что здание не соответствовало пожарным требованиям. И никто на свете не мог или не хотел помочь учителям установить пожарную сигнализацию.
– Около половины учащихся нашего региона занимаются в школах, не отвечающих современным требованиям, – признает заместитель министра образования Челябинской области Елена Коузова. – Наша главная задача – привести все школы в соответствие с требованиями ФГОС до 2020 года. К ним относятся, прежде всего, соблюдение санитарно-гигиенических норм, требований пожарной безопасности, техническая оснащенность аудиторий и лабораторий и т.д. Каждая школа должна определить, чего ей не хватает для перехода на ФГОС старшей школы.
…Бесполезно спрашивать, на что были потрачены сотни миллионов рублей, направленные в рамках нацпроектов на модернизацию системы образования. Руководители образования субъектов РФ теперь задаются другим вопросом: как в ближайшее десятилетие уберечь некоторые ОУ от закрытия. Ведь достаточно проверки регионального контрольно-надзорного органа (а такую проверку, как показали события последних лет, может инициировать кто угодно – от разгневанных родителей, у которых требуют денег на ремонт школы, до возмущенных педагогов, которым полгода не платят стимулирующие надбавки), чтобы закрыть образовательное учреждение. Обоснование для закрытия? Муниципалитет не может создать в ОУ условия для ведения образовательной деятельности. Точка. Раньше можно было жаловаться на действия пожарных или санитарных врачей, закрывающих школу: бюрократия, произвол! К 2020 году это будет называться – стандарт.
«Перевод школ на региональный уровень необходим для эффективного внедрения федеральных государственных образовательных стандартов, – говорила еще в начале года бывший министр образования республики Ингушетия Лемка Измайлова. – Кроме того, он позволит напрямую финансировать оснащение школ в рамках требований ФГОС, оплату внеурочной деятельности и стимулирующей части».
1 сентября 2012 года в одном субъекте РФ перевели все муниципальные школы на уровень региона. Это республика Ингушетия. Школ здесь чуть больше сотни. Гимназии, лицеи и интернаты в муниципалитеты не передавались: они уже находились в региональном подчинении. Или, как говорят в республике, были государственными.
Серьезных препятствий к передаче школ на централизованный уровень здесь не видят. В правовом отделе Министерства образования Ингушетии пояснили, что перевод осуществлялся на основе Закона «Об образовании» и опыта создания образовательных округов в Самарской области. Ситуацию облегчило то, что все муниципальные школы были самостоятельными и уже имели собственные бухгалтерии.
Но не привела ли централизация школьного образования к разбуханию бюрократического аппарата? У россиян печальный опыт на этот счет. Последний пример: в муниципалитетах, решивших передать свою медицину на региональный уровень, появилась целая когорта новых чиновников. В их обязанности входит наблюдение за тем, чтобы учреждения здравоохранения в муниципалитете обеспечивались коммунальными услугами и капитальным ремонтом. Этих чиновников в 2012 году оказалось так много, что для них пришлось даже создавать дополнительные управленческие структуры. Не произойдет ли то же самое в системе образования?
В республике Ингушетия считают, что при переводе школ на уровень субъекта можно прекрасно обойтись без новых чиновников. Хотя муниципальных управлений образованием больше нет, часть их функций в муниципалитетах взяли на себя филиалы республиканского Центра оценки качества образования. Его специалисты – как и их коллеги в других регионах России – отвечают за многие виды деятельности, в том числе за проведение ЕГЭ. Сейчас их функционал пополнился: они отслеживают ситуацию в бывших муниципальных школах. Выходит, специалист за компьютером может заменить целый отдел муниципальных управленцев. «Какая там бюрократизация! Брать на работу новых людей не пришлось», – сказали в республиканском министерстве.
Комментарий юриста
Говорит заместитель директора Центра правовых прикладных разработок Института развития образования НИУ-ВШЭ Анна Вавилова:
– Сегодня с уровня субъекта РФ финансируются только отдельные расходы на общее образование в субъекте. Кроме того, возможно принятие специальных целевых программ, в которые были бы заложены иные расходы на образование. Однако в целом организация школьного образования отнесена к полномочиям муниципалитетов.
Тенденция перевода образовательных учреждений на уровень субъекта обусловлена тем, что региональный бюджет может более полно обеспечить финансирование образования. Тем более сейчас, когда школы в большинстве своем получают субсидию (т.е. денежные средства, не разделенные по статьям сметы). В такой ситуации неспособность местного бюджета профинансировать, например, коммунальные расходы своих ОУ, может ударить по деятельности школ в целом.
Однако необходимо четко разделять передачу школы на уровень субъекта Российской Федерации и возможности финансирования этого ОУ из регионального бюджета через межбюджетный трансферт (когда средства поступают муниципалитету как учредителю). Решить вопросы с передачей денежных средств с уровня региона непосредственно в ОУ можно и без перевода самих школ на региональный уровень. Достаточно более жесткого и четкого закрепления условий предоставляемых субвенций.
Надо помнить, что у передачи учреждений на уровень субъектов имеются свои негативные аспекты. Управление с уровня субъекта Российской Федерации будет неизбежно более формальным, не учитывающим особенности каждой школы (что вытекает хотя бы из факта, что у муниципалитетов много школ и орган управления образованием субъекта Российской Федерации расположен дальше от образовательных учреждений, чем муниципальный департамент или отдел образования).
В данный момент в Государственной Думе находится проект нового Закона «Об образовании». В этом законе обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общего образования в муниципальных организациях отнесено к полномочиям субъекта РФ (в части предоставления муниципалитетам из бюджета субъекта «иных межбюджетных транфертов в размере, необходимом и достаточном для реализации общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами»). Как видно из проекта, полномочие это уже не связано тесно с направлениями расходов (на оплату труда, учебники, ТСО и иные), а определяется через размер, обеспечивающий возможность реализации требований ФГОС в каждой школе.
Находящийся в Думе проект закона расширяет обязанности (и возможности) субъектов Российской Федерации по финансированию общего образования. Но на данный момент он не предполагает передачи школ на уровень субъекта Российской Федерации. Эта возможность преду?сматривается не для любых, а лишь для отдельных видов общеобразовательных учреждений.
Впрочем, в проект Закона «Об образовании» при обсуждении его в Думе могут быть внесены существенные изменения.
