Наше земство
Местное самоуправление дается нам с трудом, идет туго. Но иначе и быть не может, если учесть нашу историю.
Самые характерные приметы городского самоуправления проявились на Руси в городах-республиках Новгороде и Пскове. Что такое вече, если не всесословный городской парламент? Как ни крути, демократами были наши предки! И как же иначе могла бы сложиться наша дальнейшая история, но – не судьба…
Теперь, что касается непосредственно земства. Как утверждают историки, земское управление зародилось у нас в середине XVI века. То есть до самодержавия Ивана Грозного. Но! Царь, утопивший в крови Новгородскую республику, как ни странно, провел позже первую земскую реформу, направленную на развитие местного самоуправления.
Именно при Иване Грозном, под воздействием земских принципов управления территориями, возник общенациональный представительный орган власти – Земский собор. Тот, который объединил во время Великой смуты народ против польско-шведской интервенции. И тот Собор, который избрал на престол первого из Романовых – Михаила Федоровича. Не случайно именно в его царствование Земские соборы созывались особенно часто. Царь чувствовал свою зависимость от Собора, считался с ним.
Но ко времени воцарения Петра I представительная власть, не успев укрепиться, ослабла, чем царь и воспользовался, заменив Собор Сенатом, опередив, между прочим, американцев в подражании Древнему Риму. Представительная власть превратилась в законодательную, точнее, в ее видимость. Как известно, основные законы принимались Сенатом не самостоятельно, а под диктовку царя.
Небольшое отступление
В 1775 году Екатерина подписала указ "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи". Число губерний было удвоено и достигло пятидесяти.
Деление страны на губернии осуществлялось только по численности населения. На территории губернии стало проживать около четырехсот тысяч душ, на территории уезда - около тридцати тысяч.
Руководство несколькими губерниями (сейчас – федеральные округа) поручалось генерал-губернатору.
Город делился на части и кварталы по числу зданий. В части главой полицейского управления был частный пристав, в квартале - квартальный надзиратель. Все полицейские чины вписывались в систему "Табели о рангах". Руководство полицией возлагалось на губернские власти: губернское правление решало все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Сенат контролировал полицейское управление только в столицах.
Земство - пешеход с гирями на ногах
В своем прерванном виде земство стало возрождаться только при Александре II. Право на местное самоуправление предки наши получили в виде царской милости. Европейцы это право завоевывали и выторговывали сотни лет. Мы же превратились из крепостных в вольных граждан, считай, в одночасье. «Рулите!» - как бы сказал царь-освободитель. Но как можно рулить после стольких веков рабства.
Но вроде как получалось, начиная с 1864 года. Строили дороги, школы, фельдшерские пункты. Но уже в 1881 году самый большой сторонник земства Салтыков-Щедрин превратился в желчного пессимиста.
Развитию территорий мешала скудость местных бюджетов. Самостоятельность земств всячески ущемлялась. «Земство – это пешеход с пудовыми гирями на ногах, человек совершеннолетний на бумаге, а на деле – отданный под бессрочный надзор квартального», - писал Г. Данилевский.
Но давайте здесь приостановимся. Вот любопытные цифры: во времена Александра II 20% местных налогов шли в царскую казну, 20% - в казну губернии, а 60% оставались земству. Больше, чем сегодня. И все равно не хватало.
Сегодня 20% идет региону, а местному самоуправлению остается всего 10%. Правда, часть 70% местных налогов, отправляемых в федеральный бюджет, потом возвращается в виде субвенций, но что собой представляет эта часть? Сумма часто варьируется и зависит порой, с какой ноги встал сегодня тот или иной губернский чиновник.
Будут ли получены какие-то субвенции, зависит от пробивных способностей мэра, от его умения подлаживать и выпрашивать, и еще великого множества причин. Какой же тогда мэр - глава самоуправления, если он никогда не знает точно, сколько денег получит его город? Как может он что-то планировать? Как может что-то обещать своим избирателям и выполнять обещанное?
Примерно такими же «попрошайками» чувствовали себя земские деятели и при царях. В конце концов поняли они, что народное самоуправление не может все время стоять с протянутой рукой. И выдвинули очень логичное предложение – добавить в государственный механизм тот винт, которого ему недостает – Всероссийский Земский Совет.
И могучий Александр III испугался. Ведь этак земцы сами будут решать сколько денег им себе оставлять, а сколько отправлять в его государеву казну. Проект был отвергнут, а земцы с тех пор попали в разряд элементов с вредным образом мыслей.
Только после начала Первой мировой войны Всероссийский земский союз был, наконец, создан. Николай II не стал, не мог противиться. Нужно было создать сотни госпиталей, привлечь к уходу за раненными тысячи добровольцев, мобилизовать для нужд фронта провинциальных кустарей, а главное - освободить дух людей. Земство с его энтузиастами из народных низов было как нельзя кстати.
Земство было далеко от идеала
Но были у земства и неприглядные стороны. Вот что можно прочесть у С.Витте.
«Земство устанавливает сборы без всякого влияния правительства. Оно может обложить землепашца свыше его сил, и к сему нет тормозов.
Что касается мирских сборов, собираемых с крестьян, которые в последние годы неимоверно растут, то тут полнейший произвол. Эти налоги совсем ушли не только от государственной власти, но даже от государственного сведения.
Крестьян секут по усмотрению волостных судов, руководимых отребьем крестьянства. Если губернатор высечет крестьянина, то его будут судить, а если крестьянина выдерут по каверзе волостного суда, то это так и быть надлежит. Крестьянин – раб своих односельчан и сельского управления».
Эти строки требуют расшифровки. Земскими начальниками были малообразованные местные дворяне-помещики. В большинстве своем чудовищно ленивые, они перепоручали свои обязанности еще более неграмотным чиновникам, из крестьян. А обязанности были (вот ужас!) не только административные, но и судебные… Эту дикость сознавали даже приближенные Александра III, но не могли переубедить самодержца.
… Летом 1917 года, уже при Временном правительстве, было учреждено недостающее звено земства на уровне волостей. Именно в волостях прошла самая важная часть подготовки к выборам во Всероссийское Учредительное собрание. Земцы – ставленники власти, были потеснены земцами-избранниками народа.
Но в июле 1918 года большевики сказали им: «Кончилось ваше время!»
… И все же отдадим должное Советам. Более народной власти (хорошая она или плохая – это другой вопрос) у нас не было. При всей их зацикленности на классовой борьбе и политической жестокости, своей борьбой с неграмотностью, бедностью и болезнями, Советы продолжили главную идею земства – поднимать цивилизованность русской народной жизни.
«Положение хуже губернаторского»
Происхождение этого выражения до сих пор остается неясным. Есть разные версии. Одну из них предлагает публицист Р. Сементовский в своем очерке «Силуэты администраторов», изданном давно, аж в конце XIX-го века, но не потерявшем за давностью лет своей злободневности.
Автор объясняет, почему в России плохо с местным самоуправлением, устами генерал-губернатора Саратовской области: «В Англии местные власти не получают никаких инструкций сверху, а действуют…совершенно самостоятельно. А местные власти там кто? Люди, которые в течение многих поколений воспитывались к общественной службе, самим обществом дисциплинированы в ней. А наши помещики? Спора нет, есть между ними достойнейшие люди, а в общем? И со своим-то хозяйством плохо справляются, а с уездными и губернскими - и подавно. Со временем и у нас может сложиться настоящий selfgovernment, но пока… Пока вот какое получается положение: с одной стороны, так сказать, либеральные влияния, самодеятельность, самоуправление и т.д. а с другой - как будто все расползается, не клеится, расшатывается, да и прежний человек в новом облачении дает себя чувствовать со всеми его самодурствами, халатностью, склонностью ко всяким злоупотреблениям. Виден он, этот прежний человек, на всяком шагу, и нужна ему узда, что вы там не говорите! Претит самому от этих слов, но уж что правда, то правда».
Вот, оказывается, в чем трудность губернаторского положения. И что же делать? Автор предлагает вспомнить, что в «Мертвых душах» великий Н.Гоголь дал не только сатирические портреты русских помещиков, но и вполне приличный образ генерал-губернатора, призывавшего всех, у кого «еще есть в груди русское сердце и кому понятно сколько-нибудь слово «благородство», встать против неправды, потому что иначе все будет безуспешно…»
Генерал-губернатор пером Н.Гоголя взывал: «Оставим в стороне, кто больше виноват, дело в том, что пришло время спасать нашу землю; что гибнет уже земля наша не от нашествия двадцати иноплеменных языков, а от нас самих».
Как тут не вспомнить слова Пушкина: «Правительство у нас – один европеец». По этой логике, и не все губернаторы были казнокрадами и бездельниками. Можно не сомневаться, что были и среди них европейцы по реформаторскому духу. Не в этом ли и была трудность их положения?
Европейский средневековый город
А в странах Запада местное самоуправление, наоборот, работает сегодня, как часики. И этому тоже есть свое объяснение.
Городское самоуправление возникло в странах Западной Европы тысячу лет назад. Аж в Х1-м веке. Крепостные крестьяне договаривались со своими феодалами-сеньорами, что будут платить им выкуп, и уходили в города, где становились ремесленниками и отчасти продолжали крестьянский образ жизни. Мелкий скот пасся прямо на улицах.
А те, кто не смог договориться со своими господами, сбегали. Опять-таки в города. Тот, кого феодал не успевал найти в течение года и одного дня, по закону становился свободным горожанином. В то время сложилась пословица: «Городской воздух делает нас свободными».
То есть проще было договориться с беглецом, чем искать его с риском не найти в течение года и таким образом потерять выкуп. Но кто издал закон, потворствующий беглым крестьянам? Большие феодалы, на чьей земле стояли города. Это была их прямая экономическая выгода.
Ремесленники в городах объединялись в цеха и чувствовали себя силой. Каждый цех выступал, в случае войны, отдельной боевой единицей. Поэтому городским богачам (патрициату) трудно было чересчур разгуляться. И феодалу эта система «сдержек и противовесов» была выгодна.
Но нередко случалось, что патрициат объединялся с ремесленниками против феодала, если тот требовал слишком многого. Это объединение как раз и было первым шагом к самоуправлению. Конфликтующим сторонам удавалось договориться. Самоуправление (городские вольности) элементарно покупалось за большую сумму.
Но при этом сеньоры не полностью теряли власть над городами, чтобы выгодно продавать горожанам еще какие-то привилегии и свободы. В городах сохранялись две параллельные системы сбора налогов. Одна в пользу феодала, другая в пользу граждан. Что характерно – неимущие граждане освобождались от уплаты налогов.
То есть городское самоуправление сложилось в борьбе и сделках.
Так возникли самоуправляющиеся города, или коммуны. Так появились народные собрания, или парламенты. Так появились главы городов – мэры и бургомистры.
Городская община в англосаксонском мире сыграла колоссальную историческую роль. Собрания проводились по любому поводу. Так вырабатывалось умение выражать свои мысли, подавать идеи, высказываться корректно, не перебивая других, обсуждать проблемы задолго до того, как они вставали перед членами общины в полный рост
