Чиновники никогда не были сильной стороной Российского государства. Современная бюрократия в этом смысле не исключение. Пренебрежение к людям, коррумпированность, некомпетентность… Откуда растут корни всех этих неприятных явлений? Почему чиновники так часто не отвечают нашим ожиданиям? Удастся ли улучшить ситуацию реформой системы госуправления, которая сейчас разрабатывается?
Пренебрежение к людям
Губернатор Калининградской области Антон Алиханов, отвечая недавно на вопрос, вернет ли правительство компенсации за детский сад, ответил журналисту: «Нет». Когда тот поинтересовался почему, ответил: «По кочану».
Губернатора Самарской области Николая Меркушкина женщина спросила, когда ей выплатят зарплату за два года, которую задолжало крупнейшее предприятие города, где она работает. «Если в таком тоне вы будете разговаривать — никогда! Никогда!» — ответил губернатор.
Глава Марий Эл Леонид Маркелов пообещал жителям села перекопать новую дорогу в наказание за то, что ему там были не слишком рады: «Стоит повернуться к вам тем местом, каким вы ко мне повернулись. Закрыть все и уехать и дорогу раскопать. Не верите, что я раскопаю дорогу? И будете три года ждать».
Губернаторы на виду, их показывают по телевизору. Тех, кто пониже, не показывают, но они хамят не меньше. Мелкая сошка в мэрии — и та разговаривает, как воспитательница в детском саду. Тут вы неправильно написали, там неправильно подали, и вообще это не сюда, а туда, почему вы к нам пришли, вон в коридоре вывеска, там все написано, читать, что ли, не умеете?..
Если представитель системы госуправления вдруг проявляет понимание, мы изумляемся и восхищаемся. Рассказываем соседям: «Очень хорошая женщина там работает, все объяснила, адреса выписала, куда мне надо идти, чудо прямо какое-то».
Но чудеса редки. Чаще бывает по-другому.
Нет россиянина, не пережившего унижений в присутственных местах. О них больно вспоминать и неприятно рассказывать.
Коррумпированность
Один заслуженный пенсионер, занимавший до недавнего времени высокие государственные должности, смеясь, объяснил «МК», что самое важное дело чиновника — «пилить бабки».
«Представь, что мешок денег подбросили кверху — как чепчики в воздух. Надо их расхватать, пока они не долетели до земли. Вот самое важное дело чиновника. Важнее нет».
Историк Николай Карамзин, автор 12-томной «Истории Государства Российского», двести лет назад сказал то же самое: «Если бы захотеть одним словом выразить, что делается в России, то следует сказать: воруют».
А вот еще цитата из Карамзина, и тоже будто про наше время:
«Сколько изобретено новых мест, сколько чиновников ненужных! Здесь три генерала стерегут туфли Петра Великого; там один человек берет из пяти мест жалованье; всякому — столовые деньги; множество пенсий излишних; дают взаймы без отдачи, и кому — богатейшим людям! Обманывают государя проектами, заведениями на бумаге, чтобы грабить казну… Непрестанно на государственное иждивение ездят инспекторы, сенаторы, чиновники, не делая ни малейшей пользы своими объездами; все требуют от императора домов — и покупают оные двойною ценой из сумм государственных, будто бы для общей, а на самом деле для частной выгоды и прочее и прочее».
Нынче три генерала стерегут туфли не Петра, а кого-то другого, но тоже Великого. В остальном все то же самое. Задача «распилить бюджет» подменяет задачу «исполнить государственные функции» точно так же, как подменяла ее во времена Карамзина.
Россияне прекрасно это все понимают. По данным опроса «Левада-центр», 40% граждан считают, что в своих декларациях о доходах высшие чиновники, депутаты Госдумы и члены СФ указали лишь «меньшую часть» своих доходов, 21% — что была указана лишь «ничтожно малая часть». В то, что чиновники указали «все доходы» или «большую их часть», верят 8% — это, видимо, сами чиновники и члены их семей.
Мнение граждан подтверждает официальная статистика. За последние два года только за взятки арестованы 11 губернаторов.
Прибавьте сюда высоких чиновников: Александр Реймер, экс-глава ФСИН; Дмитрий Захарченко, экс-глава управления антикоррупционного главка МВД; Алексей Улюкаев, министр экономического развития; Геннадий Лопырев, начальник службы охраны на Кавказе ФСО РФ; Денис Сугробов, начальник ГУЭБ МВД РФ; Григорий Пирумов, заместитель министра культуры…
По данным Следственного комитета, только за девять месяцев 2016 года в суд были направлены дела о коррупции в отношении 427 лиц, обладающих особым правовым статусом.
Ущерб, нанесенный ими бюджету в прошлом году, оценивается в 44 млрд. Счетная палата, правда, считает, что он гораздо больше — до 1 трлн руб.
Неэффективность
Вывод о том, что система госуправления неэффективна, логично вытекает из любой «горячей линии» президента, где люди умоляют его убрать помойку, построить детскую площадку, защитить рощу, вылечить больную девочку и снести аварийный дом.
Все эти проблемы — не президентского уровня. Их должны решать чиновники. Если люди идут с такой рутиной к президенту, потому что не могут добиться решения на месте, — значит, система госуправления неэффективна.
Еще пример — скандалы с допингом. Полтора года было у наших спортивных чиновников, чтоб разрулить ситуацию. Независимо от того, справедливы обвинения в господдержке допинга, которые нам предъявляют, или нет. В любом случае за полтора года можно было все заровнять, загладить и сверху еще цветочки посадить.
Спортивные чиновники, наоборот, все усугубили. В результате теперь у нас отбирают медали, и никто не знает, пустят в Пхёнчхан или не пустят.
Третий пример неэффективности чиновников — из жизни. Расскажу о собственном опыте, но каждый россиянин может рассказать что-то похожее о личных мытарствах.
Садовое наше товарищество решило провести газ. Собрали деньги быстро. И газовщики все сделали быстро. Но на получение разрешений, справок, свидетельств ушло знаете сколько? Три года!
Три года пришлось обивать пороги госучреждений, где документы то терялись, то проваливались в какие-то щели. В них постоянно обнаруживались фатальные ошибки, и никто не мог сказать, как их исправить. В одной госструктуре выдавали справку, какая им виделась правильной. В другой эту справку отказывались принимать, требовали другую. В первой отказывались давать другую, говорили: идите в суд.
Как гражданин своей страны я наблюдала за этим с ужасом. Госслужащие не знают своей работы, законов, правил, не умеют взаимодействовать. В головах каша, и лень позвонить специалисту, чтоб разобраться. Да у них, может, и нет такого специалиста. Болото. Система госуправления — адское болото, в котором вязнет все. И жаловаться некуда, и даже деньги давать бесполезно.
Подьячий — породы собачьей
«У приказного за рубль правды не купишь», «подьячий — породы собачьей, приказный — народ пролазный», «таков-сяков, да лучше приказных дьяков»…
Судя по старым пословицам, чиновники в России из века в век обслуживают личные интересы вместо того, чтобы служить интересам государственным.
Мы так привыкли к этому, что уже думаем, оно нормально, а как иначе.
Но иначе — можно. Есть страны, где чиновники служат государственным интересам, а не личным. Россия — не в их числе, и наш главный вопрос: почему?
Ответы на подобные загадки ищет культурология. Культурологи исследуют культуру как исторический и социальный опыт людей, который воплотился в устройстве их общества, ценностях и идеалах.
Основоположник российской культурологии Александр Ахиезер в соавторстве с Игорем Клямкиным и Игорем Яковенко описал корни нашей бюрократии в фундаментальном исследовании «История России: конец или новое начало?». Ученые пришли к выводу, что тип чиновника, формировавшийся на Руси, изначально отличался от чиновников не только западного, но и восточного типов.
Западный тип чиновника — совсем другой, потому что он формировался в рамках системы вассалитета. Вассалитет строился на договорах с взаимными обязательствами. Сюзерен, например, жалует вассалу землю. Вассал за это отбывает в войсках сюзерена воинскую повинность — обычно 40 дней в году. Обе договаривающиеся стороны заранее знают, кто кому, что и за что должен сделать.
Идея необходимости договора как инструмента регулирования отношений между властями и подданными крепла по мере развития европейских государств. Чиновничество встраивалось в такую же схему. У чиновника были обязательства по отношению к государственной службе. У государства — обязательства по отношению к чиновнику. Это не значит, что они всегда и всеми выполнялись и соблюдались. Но во всяком случае они были. А тот, кто их не исполнял, считался нехорошим человеком, что отражалось на его репутации.
Чиновничество в восточных странах развивалось иначе. Как и в России, оно считалось элитой — промежуточным слоем между правителем и подданными. Но восточным правителям, в отличие от русских, важно было, чтоб подданные признавали элиту элитой. Поэтому чиновники проходили серьезную подготовку, сдавали сложные экзамены. Причем обучали их не только профессиональным навыкам, но и кодексу поведения.
Ведь чиновник — по сути функция. Его поведение должно быть рациональным и функциональным, а не эмоциональным. Нельзя ему обижаться на то, что где-то с ним говорят не тем тоном. Он же не женщина в климаксе, которая помыла лестничную площадку, а соседи критикуют: «плохо помыла» — вместо того, чтобы благодарить.
На Востоке чиновникам такие тонкости объясняли еще в Средние века. В России чиновники по сей день понятия о них не имеют. Потому и выглядят в глазах населения «такими же, как все, но при этом в силу непонятных обстоятельств находящимися во власти».
Непонятные обстоятельства всем понятны, конечно. Это знакомство, родство и деньги.
Формально — да, набор в систему госуправления открытый. На замещение многих позиций проводятся конкурсы. Но даже на низовую должность, с которой возможен рост, с улицы не устроиться.
Низкая квалификация, несоответствие должностным требованиям никогда не мешали, да и сейчас не мешают нашим чиновникам получать хорошее вознаграждение. Официальные зарплаты у них не такие большие, но есть компенсации, привилегии, премии. А кроме того — «место кормит».
Этот интересный момент тоже имеет исторические корни.
До середины XVIII века большинство чиновников не получали денежного содержания. Им официально разрешалось брать подношения за свои услуги. «Услуга заключалась обычно в том, чтобы ускорить решение того или иного вопроса и гарантировать, что само решение будет для клиента благоприятным. Оплата могла производиться как деньгами, так и продуктами — традиция, дожившая до ХХ века, устоявшая при большевистском режиме и сохраняющаяся до сих пор».
Беззаветное служение
Главное отличие русского типа чиновника от западного состоит, по мнению культурологов, в том, что наш русский тип исстари следовал не столько контракту, сколько идеалу беззаветного служения.
Слово «завет» в старинном словоупотреблении обозначает «договор». «Беззаветное служение» соответственно подразумевает «службу без договора».
Чиновник должен был исполнять те действия, какие понадобятся государю, который и есть государство. Границы этих действий контрактом очерчены не были.
Идеал беззаветного служения актуален и в наши дни. Благодаря ему работает такой механизм, как административный ресурс, например.
Ни у кого из глав администраций не написано в контракте, что он обязан обеспечивать победу на выборах правящей партии. Но все главы знают, что ее победа — в интересах государства. Не будет победы — «раскачается лодка». Поэтому главы стараются обеспечить победу правящей партии любыми путями, даже нечестными. Государственные интересы важнее личной честности.
Беззаветное служение — действенный рычаг управления страной. Он хорошо работает. Но только с одной стороны. Есть другая сторона — там он работает плохо.
«Беззаветные» служащие должны делать все, что потребуется верхам. Заранее это «все» не прописывается — никто же не знает, что именно потребуется. Но раз не прописывается то, что они должны делать, — то, что они не должны делать, не прописывается тоже.
Подразумевается, что «беззаветным» чиновникам вроде бы что-то можно, а что-то нельзя. Но ни в каком юридическом документе это не зафиксировано.
Если бы с каждым губернатором заключался контракт, где было бы написано: «за то, что губернатор обеспечивает победу в регионе правящей партии, он может брать взятки — не более 10 млн в год», все было бы ясно и понятно.
Но не бывает таких контрактов. И никогда их не будет.
Беззаветно служащие государю чиновники сами устанавливают себе планку. Или не устанавливают вовсе. И в результате машина государственного управления идет вразнос.
«Уязвимость идеала «беззаветного служения» в том, что если вершина власти выводится за сферу завета (контракта, закона, права), то не будет никакого завета (контракта, закона, права) и на более низких ступенях властной иерархии, — отмечают культурологи. — И тогда сам этот идеал окажется лишь прикрытием тотальной «беззаветности». Или, говоря иначе, беззакония и бесправия. Или, что то же самое, разгула частных интересов под видом служения интересу общества».
Реформа системы госуправления
В начале октября в Сочи прошел тренинг для высших чиновников. Проводила его президентская Академия РАНХиГС (Российская академия народного хозяйства и государственной службы). В ней приняли участие 60 человек — главы регионов, федеральных ведомств и потенциальные кандидаты на высокие государственные должности.
Их учили сплавляться по горным рекам и прыгать со скал. Кроме того, они участвовали в командных мероприятиях «Парусная регата» и «Гонки на лодках-драконах».
«Такие тренинги для высшего управленческого кадрового состава будут проводиться регулярно», — отметил директор Высшей школы госуправления при РАНХиГС Алексей Комиссаров.
Причина, из-за которой родилась эта затея, может быть только одна: Кремль не удовлетворен качеством высоких чиновников. Иначе зачем президентская Академия госслужбы вдруг взялась их чему-то учить?
То, что высшие управленцы не умеют прыгать со скал, — конечно, не главный их недостаток. Но лиха беда начало. Важно, что работа над качественным улучшением чиновников началась. Для общества это хороший сигнал.
Ну а полноценная реформа системы госуправления намечена на следующий президентский срок Путина. В начале ноября ему было предложено два варианта реформ. Один подготовлен РАНХиГС, другой — Министерством экономического развития.
РАНХиГС предлагает создать касту высоких чиновников. Туда войдут суперлидеры — министры и губернаторы — те, кто принимает ключевые решения. У них будут высокие зарплаты и большие привилегии, но при этом — огромная ответственность.
Среднее и низшее звенья чиновников, наоборот, превратятся в обычный «офисный планктон». Зарплата средненькая, никаких льгот. Премии будут зависеть от оценок граждан, которые к ним обращались.
У Минэкономразвития — более демократичный проект. Он направлен на минимизацию бюрократической иерархии: останутся только директора департаментов и группы специалистов под их началом, работающие над одним проектом.
Каждый сотрудник будет оцениваться по его вкладу в проект. У мелких специалистов появится шанс себя проявить, а «зубры»-пенсионеры, которые сейчас снимают сливки и не дают дорогу молодым, лишатся таких возможностей.
Какой из этих двух вариантов предпочтительнее в сегодняшних наших условиях? Удастся ли им победить чиновничьи хамство, взяточничество и некомпетентность, от которых граждане страдают гораздо сильнее, чем от плохой физической формы губернаторов и их неумения прыгать со скал?
В качестве ответа приведем еще одну цитату от культурологов:
«Пока сохраняется идеология «беззаветного служения», пока она не вытеснена окончательно идеологией служения по контракту, будет воспроизводиться и соответствующий ей тип чиновника, с эффективным управлением несовместимый. Сегодня он, конечно, не такой, как во времена послемонгольской Руси. Он изменился — но это изменения внутри одного и того же культурного типа. И потому небесполезно помнить о его родословной, восходящей именно к Московской Руси».
Автор: Юлия Калинина
