Недавно Госдума огорошила россиян, приравняв электронные повестки к бумажным.
Чуть больше чем за неделю до этого депутат Андрей Картаполов заявлял, что в законодательстве нет ничего об электронных повестках. И он не лгал: ничего такого в действовавшем на тот момент законе не было; более того, не было тогда ничего подобного и в законопроектах. Но в тот самый день, когда документ, ранее известный как законопроект № 361804-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», должны были рассмотреть во втором чтении, к нему поступили поправки, где как раз и говорилось о цифровых повестках. Давайте подробнее рассмотрим этот пример и способы, которыми подобные несимпатичные населению инициативы проводят в целом.
Этот самый законопроект внесли в Госдуму ещё в 2018 году, и тогда его автором был единственный депутат-единоросс Андрей Красов. В первоначальном тексте речь шла о том, что потенциальные призывники, которые в период призыва не получили повестку, обязаны сами явиться в военкомат. Занимал документ всего пять страниц. Идея депутатам очень понравилась, и два месяца к Красову присоединялись в качестве инициаторов другие народные избранники, а ещё через месяц законопроект приняли в первом чтении.
В норме на внесение поправок перед вторым чтением даётся месяц, но в этот раз срок продлили… И второе чтение законопроекта состоялось аж в феврале 2022 года! При этом документ изменился не слишком сильно и даже стал либеральнее: из него убрали положение, согласно которому вместо призывника за заказное письмо с повесткой могут расписываться его родственники и сожители.
Потом новелла снова надолго застыла, хотя между вторым и третьим чтениями часто проходит всего день (или того меньше, как мы увидим).
И вот уже в апреле 2023-го о законопроекте вспомнили и вернули его на второе чтение (к третьему чтению поправки внести нельзя). Поправки опубликовали в думской базе и передали самим депутатам в день рассмотрения, причём документ изменил название и вырос в 10 (!) раз. О его содержании уже сказано достаточно, а для нашей темы важно то, что законопроект текстуально фактически ни в чём не совпадает с версией первого чтения, зато внесение поправок, второе и окончательное третье чтение заняло меньше суток.
Это вовсе не единичный случай, а устоявшаяся парламентская практика. Очень часто инициативы, которые по тем или иным причинам могут вызвать вопросы общественности или которые нужно принять срочно, просто превращают в поправки к совершенно посторонним законопроектам. Дело в том, что закон никак не регламентирует, насколько текст рассматриваемого документа меняется ко второму чтению. В первом чтении законопроект одобряют «концептуально», но на практике эта концепция может очень значительно расшириться или исказиться. Правда, поправки нужно направлять в тот же профильный комитет, что рассматривал новеллу изначально, но он вправе привлечь другие комитеты, если какие-то инициативы выходят за рамки его компетенции. Фактически, именно от усмотрения комитета зависит, насколько радикально может «мутировать» первоначальная инициатива.
Например, закон о праве правительства определять особенности проезда по дорогам вблизи пограничных пропускных пунктов. Его внесли ещё в 2020 году в связи с пандемийными ограничениями, но реанимировали в 2023-м. При этом ко второму чтению внесли поправки о предварительной записи для проезда через пограничные пункты. Бдительные журналисты это заметили, что мгновенно вызвало сильное волнение и недовольство. В результате уже опубликованные в думской базе поправки внезапно из неё исчезли (вообще-то такой процедуры не предполагается), и ознакомиться с ними стало невозможно. В принятом Госдумой виде поправки уже касались исключительно грузового транспорта.
Примеры можно множить. Наделавший много шума закон, вводящий уголовное наказание за сдачу в плен и ужесточающий наказание по ряду других «военных» статей первоначально был посвящён срокам, после которых можно смягчить наказание за особо тяжкие преступления. При этом поправки ко второму чтению, фактически не только не имеющие отношения к этой задаче, но и посвящённые противоположной – ужесточению уголовной ответственности, депутаты приняли без обсуждения и тут же поддержали новеллу в третьем чтении. Новеллу о бесплатном доступе к социально значимым сайтам превратили в норму о «суверенном рунете» и ответственности операторов связи за подменные номера абонентов. А законопроект об электронном голосовании дополнили многочисленными ограничениями по доступу к выборам в целом. К законопроекту о просрочке кредитов внесли поправки о раскрытии Счетной палате информации, которую перестали публиковать из-за санкций; правда, эту гибридную новеллу пока не приняли.
Другой способ использовать поправки – максимально быстро принять какие-то срочные изменения, «прицепив» их к постороннему законопроекту. Особенно часто такое происходит при исполнении публичных обещаний и поручений президента. Например, в 2020 году всего через несколько недель после его послания к Федеральному собранию, в котором Путин пообещал продлить и расширить программу маткапитала, соответствующие нормы приняли в составе другого законопроекта. Согласование поправок занимает меньше времени, чем экспертиза нового законопроекта, к тому же в таком случае не приходится ждать внесения поправок к самой инициативе. Хотя при необходимости от внесения законопроекта до принятия закона в окончательной версии проходит менее суток – так было с антикризисными мерами в 2022 году.
Помимо скорости главное преимущество такого формата – сравнительная незаметность. Каждый новый законопроект появляется в базе Госдумы, где интересующиеся люди (в частности, сотрудники любого заметного СМИ) увидят его в день опубликования. А чтоб увидеть поправки к законопроекту (часто лежавшему без движения годами), нужно проверить непосредственно данные о нём. Нередко лоббистские или сомнительные поправки вносят к максимально «проходному», позитивному законопроекту – такую инициативу сложнее критиковать.
Если вы не понимаете, откуда взялись фундаментальные перемены в законодательстве, о которых неделей раньше никто даже и не слышал – скорее всего, их добавили к забытому пять лет назад предложению изменить штрафы за безбилетный проезд в трамвае.
Олег Ершов
